Stellungnahme der Vereinigung zu den Gesetzentwürfen zur Besoldungsanpassung 2022


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Entwurf eines Gesetzes über die Gewährung einer einmaligen Corona- Sonderzahlung aus Anlass der COVID-19-Pandemie für das Land Nordrhein- Westfalen und zur Änderung des Landesbeamtenversorgungsgesetzes

Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2022 sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften im Land Nordrhein-Westfalen

Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung der Alimentation von Familien sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften

Sehr geehrte Damen und Herren,

zu den oben genannten Gesetzentwürfen nehmen wir im Rahmen der Verbändeanhörung Stellung.

Festzustellen ist zunächst, dass die Gesetzentwürfe in der Gesamtschau - vor allem aber der Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung der Alimentation von Familien - jedenfalls für Richterinnen und Richter mit Familien zu einer deutlichen Erhöhung der Besoldung führt. Hierfür stellt die Landesregierung Haushaltsmittel in erheblichem Umfang bereit. Dies ist ein richtiges und gutes Signal für den öffentlichen Dienst. Uneingeschränkt zu begrüßen ist zudem, dass die Kostendämpfungspauschale ersatzlos gestrichen werden soll. Die Landesregierung vollzieht damit einen wichtigen und überfälligen Schritt.

Trotz dieser begrüßenswerten Maßnahmen besteht auch Anlass zur Kritik. Angesichts der kurzen Frist zur Stellungnahme kann dabei nur auf einige wesentliche Punkte hingewiesen werden:

I. Gesetzentwurf zur Gewährung einer einmaligen Corona-Sonderzahlung aus Anlass der COVID-19-Pandemie und Gesetzentwurf zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2022

Mit den Gesetzentwürfen werden die Ergebnisse der Tarifeinigung umgesetzt. Diese 1 : 1-Umsetzung der Tarifergebnisse ist grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings ist auch die bereits von Verbandsseite geäußerte Kritik an dem Tarifergebnis zu wiederholen und zu bekräftigen:

Es wäre wünschenswert und zur Vermeidung von realen Kaufkraftverlusten auch erforderlich gewesen, die Besoldung und Versorgung rückwirkend zum 1. Oktober 2021 zu erhöhen. Die faktische Nullrunde für den 14-monatigen Zeitraum vom Auslaufen des Tarifvertrags bis zur Besoldungserhöhung zum 1. Dezember 2022 führt - besonders angesichts der wohl nicht nur kurzfristig erhöhten Inflation - zu deutlichen Kaufkraftverlusten. Die Besoldungserhöhung zum 1. Dezember 2022 wird auf dem derzeitigen Besoldungsniveau aufsetzen, was sich auf alle künftigen Steigerungen auswirkt. Dies kann durch die Corona-Sonderzahlung nicht aufgefangen werden. Hinzu kommt, dass Versorgungsempfänger überhaupt keine Sonderzahlung erhalten und der Stichtag für die Corona-Sonderzahlung (29. November 2021) nicht sachgerecht und willkürlich erscheint. An der Stelle einer Einmalzahlung wäre eine effektive und angesichts der Inflation spürbare prozentuale Besoldungserhöhung rückwirkend zum 1. Oktober 2021 der richtige Schritt.

II. Gesetzentwurf zur Anpassung der Alimentation von Familien sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften

Mit dem Gesetzentwurf zur Anpassung der Alimentation von Familien sollen die verfassungsgerichtlichen Vorgaben für eine amtsangemessene Alimentation, insbesondere die Maßgaben des Urteils vom 4. Mai 2020 (2 BvL 4/18) zum Berliner Besoldungsgesetz, vollständig umgesetzt werden. Im Kern sieht der Gesetzentwurf vor, die bisherige, verfassungswidrige „Unterdeckung“ durch eine deutliche und vom Wohnsitz abhängige Erhöhung des Familienzuschlags zu korrigieren. Der Familien- zuschlag soll dabei weiterhin weitgehend unabhängig von der Besoldungsgruppe gewährt werden. Dieser fällt in den oberen Besoldungsgruppen teilweise sogar (geringfügig) niedriger aus. Eine Erhöhung der Grundgehaltssätze findet nicht statt. 1. Gegen dieses Regelungsmodell bestehen - auch unabhängig von verfassungs- rechtlichen Fragen (dazu unter 2.) - Bedenken.

Die Verfassungsmäßigkeit sollte dadurch hergestellt werden, dass vor allem oder jedenfalls auch die Grundbesoldung erhöht wird. Die derzeit vorgesehene Regelung bildet die Wertigkeit der Ämter nicht ausreichend ab und führt zu Fehlanreizen:

Die Wertigkeit der Ämter verliert durch die vorgesehene Regelung stark an Bedeutung. Damit wird ein Grundprinzip der Besoldung in Frage gestellt. Ortswechsel oder Änderungen der Familienverhältnisse haben teilweise mehr Gewicht als ein Aufstieg in der Besoldungsgruppe oder Berufserfahrung. Dies führt zu Verzerrungen (vgl. im Einzelnen unten, unter 2.).

Das Ziel der Nachwuchsgewinnung wird nicht ausreichend berücksichtigt. Für die in den meisten Fällen noch unverheirateten und kinderlosen Neueinsteiger bleibt die Eingangsbesoldung auf dem bisherigen Niveau. Wenn die Justiz im Wettbewerb mit Anwaltskanzleien und Unternehmen weiter die besten Juristinnen und Juristen gewinnen will, muss gerade auch hier eine Erhöhung stattfinden.

Die Regionalisierung der Familienzuschläge ist zwar vom Bundesverfassungsgericht als grundsätzlich gangbarer Weg akzeptiert worden, führt aber zu zweifelhaften Anreizen. Gerichte außerhalb von Ballungszentren werden es noch schwerer haben, die Richterinnen und Richter an den Ort zu binden.

2. Der Gesetzentwurf wirft auch verfassungsrechtliche Fragen auf. Dessen Ziel ist es, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umzusetzen und damit einen verfassungskonformen Zustand herzustellen. Soweit dies in der Kürze der Zeit be wertet werden kann, erscheint jedenfalls fraglich, ob der Gesetzentwurf die bisherigen verfassungsrechtlichen Defizite beseitigt.

a. Nivellierung der Ämterwertigkeit

Die Einführung eines wohnortabhängigen Familienzuschlags, der in den unteren Besoldungsgruppen je nach Zahl der Kinder die Grundbesoldung um mehr als 60 Prozent, in den höheren Besoldungsgruppen (Richter R 2, Beamter A 16) aber nur um gut 20 Prozent erhöht, erscheint mit den Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG schwer vereinbar, weil diese Art der Besoldung die abgestufte Wertigkeit der Ämter einebnet.

Die ausschließliche Fokussierung auf den Familienzuschlag ist verfassungsrechtlich problematisch. Denn nur die Grundbesoldung steigt mit der Wertigkeit der Ämter von A 5 bis B 11 bzw. R 1 bis R 10. Der Familienzuschlag bleibt für alle Besoldungs- gruppen über alle Erfahrungsstufen im Wesentlichen gleich hoch. Er steigt weder mit der Beförderung noch mit zunehmender Erfahrung an. Dies kann hinnehmbar sein, solange der Familienzuschlag nur einen kleinen Teil der Gesamtbesoldung ausmacht. Der Entwurf macht ihn aber zu einem wesentlichen Besoldungsbestandteil. Bei drei Kindern kann er mehr als 60 Prozent der Grundbesoldung betragen (A 5, Stufe 3). Ein so großer Besoldungsanteil, der die Ämterwertigkeit unberücksichtigt lässt, ist Anlass zu ernstlichen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Den Familienzuschlag als „Einheitsbesoldung“ über alle Besoldungsgruppen aus- zugestalten, also der Höhe nach unabhängig von der Wertigkeit des bekleideten Amtes, steht mit der systeminternen Besoldungsgerechtigkeit in Konflikt, die das Bundesverfassungsgericht aus Art. 33 Abs. 5 GG ableitet. Wenn der Familienzuschlag einen großen Anteil an der Gesamtbesoldung einnimmt, dürfte es geboten sein, dass dieser mit der Wertigkeit der Ämter steigt.
Nach dem Bundesverfassungsgericht soll mit der Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Die „amts“-angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt typisierend darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn „wertvolleren“ Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen. Der Grundsatz, dass die Besoldungshöhe der Wertigkeit des Amtes entsprechen muss, bedeutet zugleich, dass eine höhere Besoldung (im Grundsatz) nur gewährt werden darf, wenn der Beamte ein höheres Amt bekleidet, also befördert wird. Die erhebliche und alleinige Erhöhung des Familienzuschlags, der zudem ortsgebunden ist, läuft diesem Grundsatz zuwider. Der Beamte kann nunmehr seine Besoldung nicht nur durch eine leistungsabhängige Beförderung, sondern durch private Lebens entscheidungen deutlich erhöhen. Wenn er vom Umland in die Großstadt umzieht oder Kinder hat, steigt seine Besoldung viel stärker an als bei einer Beförderung. Auch deswegen erscheint fraglich, ob Art. 33 Abs. 5 GG gewahrt ist. Das mit dem Gesetzentwurf vorgesehene System führt dagegen an mehreren Stellen zu Verzerrungen:

Je höher die Besoldungsgruppe und damit die Ämterwertigkeit ist, umso mehr sinkt die Erhöhungswirkung eines einheitlichen Familienzuschlags. Zur Verdeutlichung: Die vierköpfige „Beamten-Eck-Familie“ erhielt bis 2021 einen Familienzuschlag in Höhe von 401 EUR. Nach dem Entwurf wird dieser - etwa in Köln - auf 929,53 EUR mehr als verdoppelt. Ein A 9-Beamter (Stufe 3) erhöht seine Grundbesoldung mit zwei Kindern um 31 Prozent, mit drei Kindern sogar um 60 Prozent. Ein Beamter der Besoldungsgruppe A 16 oder ein R 2-Richter erhöht seine Grundbesoldung mit zwei und drei Kindern aber lediglich um 12 bzw. 23 Prozent. Bei A 16 bzw. R 2 verliert der Familienzuschlag rund zwei Drittel seiner Erhöhungswirkung im Vergleich zu A 9. Das wirft im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5 GG Fragen auf.
Auch innerhalb des Besoldungsgefüges führen die kinderbezogenen Familien- zuschläge zu Friktionen mit dem Prinzip, dass sich in der Besoldungshöhe die Ämterwertigkeit widerspiegeln muss: Ein Beamter im Eingangsamt des bisherigen gehobenen Dienstes, A 9, Stufe 3 mit drei Kindern erhält eine Besoldung in Höhe von 4.815 EUR. Das entspricht nahezu dem Grundgehalt eines alleinstehenden Beamten A 14, Stufe 5, von 4.872 EUR, also dem ersten Beförderungsamt im bisherigen höheren Dienst. Im Vergleich zum alleinstehenden Beamten kann der A 9-Beamte mit drei Kindern in seinem Gehalt fünf Besoldungsstufen „höherspringen“, ohne eine höherwertige Leistung erbringen zu müssen.

Auch innerhalb der eigenen Besoldungsgruppe führt der stark erhöhte Familienzuschlag zu Verwerfungen. So erhalten in A 9 mit 27 Jahren neu eingestellte Beamtinnen und Beamten mit zwei Kindern dieselbe Besoldung wie ein erfahrener, aber alleinstehender Kollege derselben Besoldungsgruppe nach 24 Dienstjahren. Die Ortsgebundenheit des Familienzuschlags führt weiterhin dazu, dass der Beamte mit einem oder zwei Kindern ein höheres Gehalt für dieselbe Tätigkeit bezieht, wenn er vom preisgünstigeren Umland in die „teure“ Stadt umzieht. Der Unterschied kann nach der Tabelle des Entwurfs zum Familienzuschlag bei einem Kind bis zu 555 EUR im Monat (6.660 EUR im Jahr) betragen. Zieht dagegen ein verheirateter (oder unverheirateter) Beamter ohne Kinder gleichermaßen um, erhält er keine Besoldungs erhöhung.

b. Mindestabstandsgebot und realitätsgerechte Berücksichtigung von Wohnkosten (95 Prozent-Perzentil)

Die Höhe der grundsicherungsrechtlichen Kosten, insbesondere der Wohnkosten, muss realitätsgerecht erfasst werden. Es ist fraglich, ob die Wohnkosten ohne Weiteres aus dem Wohngeldrecht abgeleitet werden können. Maßgeblich ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vielmehr das 95 Prozent-Perzentil der tatsächlich anerkannten Wohnbedarfe. Legt man die Berechnung des Bundesverfassungsgerichts zur Berliner Besoldung zugrunde, bleiben alle Beträge unterhalb der Besoldung A 9, Stufe 4 verfassungswidrig zu niedrig. Wegen des Abstandsgebots wirkt sich dies auf die darüber liegenden Besoldungsgruppen, etwa in der R-Besoldung, aus.

Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zur Berliner Besoldung vorgegeben, dass die Besoldung einen Mindestabstand von 15 Prozent zur Grundsicherung nach dem SGB II einhalten muss. Vergleichsmaßstab ist also die aus Eltern und zwei Kindern bestehende Familie, die Grundsicherung nach dem SGB II erhält. Die Besoldung muss so bemessen sein, dass die vierköpfige Beamtenfamilie mindestens 15 Prozent mehr Netto erhält als eine Familie, die von der Grundsicherung lebt. Hinsichtlich der zu berücksichtigen Wohnkosten ist ein realitätsgerechter Maßstab anzulegen. Diesen hat das Bundesverfassungsgericht als „Obersatz“ wie folgt be- stimmt (Urt. v. 04.05.2020, 2 BvL 4/18, juris Rn. 59):

Die Höhe der grundsicherungsrechtlichen Kosten der Unterkunft wird realitätsgerecht erfasst, wenn die von der Bundesagentur für Arbeit länderspezifisch erhobenen und in ihrer Auskunft übermittelten Daten über die tatsächlich anerkannten Bedarfe (95 %-Perzentil) zugrunde gelegt werden. Hierbei handelt es sich um den Betrag, mit dem im jeweiligen Jahr bei rund 95 % der Partner-Bedarfsgemeinschaften mit zwei Kindern der anerkannte monatliche Bedarf für laufende Kosten der Unterkunft abgedeckt worden ist.“ (Hervorhebung nur hier)

Hiervon ist auszugehen. Alle weiteren Berechnungen dürften also an dem vor- gegebenen 95 Prozent-Perzentil der tatsächlich anerkannten Bedarfe zu messen sein. Soweit das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung - im Zusammenhang mit regionalen Abstufungen - weiter ausführt, dass mit den Mietenstufen des Wohngeld- gesetzes ein „leicht zu handhabendes Kriterium“ bereit stehe (a. a. O., Rn. 61), mag dies eine Orientierung an den regionalen Mietenstufen rechtfertigen (relative Ein- ordnung der Wohnorte). Der lediglich beispielhafte Verweis des Bundesverfassungsgerichts dürfte aber nicht eine schematische (hier mit einem „Sicherheitszuschlag“ versehene) Übernahme der in den Wohngeldtabellen hinterlegten Mietwerte zulassen. Denn sie bilden das SGB II-Niveau nicht realitätsgerecht ab. Die Wohnkosten, die der Gesetzentwurf auf der Basis des Wohngeldrechts zugrunde liegt, liegen deutlich unter 7 den Werten, die vom Bundesverfassungsgericht angesetzt werden. Denn neben Miete und Heizkosten (hierauf beschränkt sich der Gesetzentwurf) erhalten Grund- sicherungsempfänger die laufenden monatlichen Aufwendungen für die Kaltmiete (den Schuldzins bei Eigenheimen oder Tagessätze bei Heimunterkünften, Pensionen etc.), Heiz- und Betriebskosten (inklusive Nachzahlungen) sowie einmalige Kosten (Umzugskosten, Courtage, Kaution, Instandhaltungs- und Reparaturkosten). Wird nicht das 95 Prozent-Perzentil der Wohnkosten nach SGB II angesetzt, bedeutet das im Ergebnis, dass sich ein erheblicher Teil der Beamtenfamilien in den unteren Besoldungsgruppen mit einem real geringeren Lebensstandard zufrieden gegeben muss als die in der gleichen Stadt wohnenden Grundsicherungsfamilien. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch vorgegeben, dass der Lebensstandard der Beamtenfamilie spürbar über dem realen Lebensstandard der allermeisten (95 Prozent) vergleichbaren Grundsicherungsfamilien liegen muss. Geht man von den Werten aus, die das Bundesverfassungsgericht ansetzt, liegt die Besoldung nach den Beträgen des Entwurfs erst ab dem Betrag von A 9, Stufe 4 über dem verfassungsmäßigen Minimum. Das soll am Beispiel von zwei vierköpfigen Familien illustriert werden, die in Köln wohnen (Werte jeweils ab 1. Dezember 2022). Die erste Tabelle stellt das Einkommen der Familie („Bedarfsgemeinschaft“) im Jahr 2022 dar, die Grundsicherung nach SGB II bezieht:

Da jede Beamtenfamilie 15 Prozent mehr Netto erhalten muss, beträgt die minimale Netto-Beamtenbesoldung in Köln 3.621,52 EUR im Monat bzw. 43.458,24 EUR im Jahr.

Die zweite Tabelle zeigt das Nettoeinkommen einer vierköpfigen Beamtenfamilie, deren Alleinverdiener in die Besoldungsgruppe A 9, Erfahrungsstufe 3 fällt (Inspektor, Kriminalkommissar, Hauptbrandmeister):

Die Gegenüberstellung der Grundsicherungs- und der Beamtenfamilie zeigt, dass die Besoldung einer vierköpfigen Familie in Köln - nach dieser Berechnung - erst ab etwa einer monatlichen Besoldung von etwa 4.200 EUR (brutto) den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts genügt. Legt man diese Berechnung zugrunde, bliebe die Besoldung des Gesetzentwurfs dahinter zurück. Soweit die Besoldung zu niedrig „startet“, wäre auch die Besoldung von A 9, Stufe 4 bis A 16 und B 11, sowie die Richterbesoldung R 1 bis R 10 nach dem Entwurf zu niedrig.

Mit freundlichen Grüßen

Martin Hollands

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